國家發展改革委辦公廳關于建議糾正山東省交通運輸廳
濫用行政權力排除限制競爭有關行為的函
發改辦價監[2015]501號
山東省人民政府辦公廳：
根據媒體報道，我委對你省交通運輸廳在建設和運營道路運輸車輛動態信息公共監控平臺中，涉嫌濫用行政權力，排除、限制競爭的案件進行了調查。
現已查明，2011年以來，你省交通運輸廳在貫徹落實交通運輸部、公安部、國家安全監管總局關于開展道路運輸車輛動態監管工作文件精神的過程中，多次印發有關文件，要求全省“兩客一危”車輛必須直接接入省技術服務平臺，重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入省北斗貨運動態信息平臺，并明確上述兩平臺的技術支持單位均為山東九通物聯網科技有限公司；同時，要求進入山東省市場的車載衛星定位終端，必須通過省技術服務平臺（即山東九通物聯網科技有限公司）的統一調試，并公布2012年交通運輸部北斗示范工程招標中標價格作為終端最高限價。
我們認為，你省交通運輸廳的上述做法，排除和限制了監控平臺市場和車載終端市場的競爭，剝奪了道路運輸企業在車載終端和監控平臺上的自主選擇權，不合理地推高了平臺服務費水平和車載終端的銷售價格，增加了道路運輸企業的經營成本。相關行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，屬于第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”行為。
在我委調查后，你省交通運輸廳主動采取了以下整改措施：1.放開重型載貨汽車和半掛牽引車監控平臺市場，實行平臺服務商備案制，允許運輸企業在通過備案的平臺服務商中自主選用。截至目前，已對兩批共19家平臺服務商進行了備案。2.放開道路運輸車輛衛星定位終端市場，允許運輸企業在交通運輸部公布的衛星定位終端目錄內自主選用，不再進行統一調試。
我們認為，上述措施雖然糾正了部分違法行為，但尚未完全恢復公平競爭的市場秩序，包括：1.未放開對“兩客一危”車輛動態監控平臺市場的限制；2.雖然規定實行平臺服務商備案制，但對備案提出了交通運輸部有關規定以外的其他要求，對不符合要求的將不予備案；3.未廢止關于“終端價格（含安裝費）不得高于交通運輸部北斗示范工程招標中標價格”的規定。
根據《反壟斷法》第五十一條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”的規定，現建議你機關責令交通運輸廳改正相關行為。案件主要事實和具體整改建議附后。
請于2015年4月10日前將有關整改情況函告我委。
附件：山東省交通運輸廳涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的主要事實和整改建議
國家發展和改革委員會辦公廳
2015年3月9日
附件：
山東省交通運輸廳濫用行政權力排除限制競爭
的主要事實及整改建議
一、案件主要事實
2006年11月，山東省交通運輸廳與山東九通物聯網科技有限公司（以下稱“九通公司”）簽訂《山東省道路運營客車運營與安全監控系統建設、維護和信息服務合同》，委托九通公司建設該監控系統，合同有效期為10年（2006年1月1日-2015年12月31日），并約定“合同有效期內，山東省道路營運客車經營與安全監控系統是為甲方（即山東省交通運輸廳）提供監控信息服務的唯一系統。”
此后，山東省交通運輸廳多次印發有關文件，要求全省“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設的監控系統平臺，并對進入山東省市場的衛星定位終端的型號和價格提出要求。主要文件包括：
2011年9月20日，山東省交通運輸廳下發《關于加快推進“兩客一危”車輛衛星定位裝置安裝入網工作的通知》（魯交運[2011]32號），規定“我省要求車載衛星定位裝置通過統一接入省技術服務平臺的方式，進入全國聯網聯控系統”。“根據歷史沿革，省技術服務平臺技術支持單位是山東九通物聯網科技有限公司。”
2013年6月9日和9月18日，山東省交通運輸廳先后下發《關于轉發<交通運輸部關于加快推進“重點運輸過程監控管理服務示范系統工程”實施工作的通知>的通知》（魯交運[2013]18號）和《關于進一步做好“重點運輸過程監控管理服務示范系統工程”實施工作的通知》（魯運[2013]65號），明確要求“重型載貨汽車和半掛牽引車安裝或加裝的北斗雙模車載終端應直接接入山東省北斗貨運動態信息平臺，并由其將數據傳送至全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺”。“山東省九通物聯網科技有限公司作為我省北斗貨運動態信息平臺技術支持單位，應加快貨運平臺應用開發工作。”
2014年5月21日，山東省交通運輸廳、公安廳、安全生產監督管理局聯合下發《關于轉發交通運輸部等三部局<道路運輸車輛動態監督管理辦法>的通知》（魯交運[2014]21號），再次明確要求“‘兩客一危’車輛安裝的北斗衛星定位終端應直接接入省技術服務平臺，省技術服務平臺將數據上傳至全國重點營運車輛聯網聯控系統。重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的北斗衛星定位終端應直接接入省貨運平臺，省貨運平臺將數據上傳至全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺，并接收全國道路貨運車輛公共監管與服務平臺轉發的相關信息。對未按照要求安裝衛星定位終端，或者已安裝終端但未能在省技術服務平臺正常顯示的車輛，不予發放或者審驗《道路運輸證》”。對于進入山東省的北斗衛星定位終端，需“報送省技術服務平臺調試。省技術服務平臺按照公開透明的原則，根據相關標準對終端進行調試，向社會公布符合標準要求的終端型號”。“終端價格（含安裝費）不得高于交通運輸部北斗示范工程招標中標價格”，并列明了有關價格標準。其中，“兩客一危”車輛終端價格為2178元/臺，重型載貨汽車和半掛牽引車終端為2588元/臺，3G視頻（含一個攝像頭）終端為5870元/臺。
二、違反《反壟斷法》的有關情況
經研究，山東省交通運輸廳的上述做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定。其中，要求相關車輛必須直接接入九通公司建設的監控平臺的做法，排除和限制了山東省監控平臺市場的競爭，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”的行為；要求已通過交通運輸部標準符合性審查的衛星定位終端，需再次經過九通公司調試后才能進入山東省市場，以及公布交通運輸部北斗示范工程招標中標價格作為最高限價的做法，排除和限制了山東省衛星定位終端市場的競爭，屬于《反壟斷法》第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”的行為。主要理由如下：
（一）道路運輸企業在監控平臺和車載終端上擁有自主選擇權
2011年4月，交通運輸部下發《關于認真貫徹<道路運輸車輛衛星定位系統平臺技術要求>和<道路運輸車輛衛星系統車載終端技術要求>兩項標準的通知》（交運發[2011]158號），要求“從2011年7月1日起，所有新安裝的車載終端必須接入符合技術要求的系統平臺”，并明確“建立系統平臺和車載終端標準符合性審查制度，并委托中國交通通信信息中心作為技術支持單位，組織開展系統平臺和車載終端的標準符合性審查工作”；“未建立系統平臺的交通運輸部門和道路運輸企業應根據公告，選擇符合技術標準的衛星定位系統平臺服務運營商”；“道路運輸企業在為運輸車輛安裝車載終端時，應選擇公告中的產品”。
2014年1月，交通運輸部、公安部、國家安全生產監督管理總局公布《道路運輸車輛動態監督管理辦法》（5號令），進一步明確“對通過標準符合性技術審查的系統平臺和車載終端，由交通運輸部發布公告”；“道路旅客運輸企業、道路危險貨物運輸企業和擁有50輛及以上重型載貨汽車或者牽引車的道路貨物運輸企業應當按照標準建設道路運輸車輛動態監控平臺，或者使用符合條件的社會化衛星定位系統監控平臺。”
2014年6月，交通運輸部、公安部、國家安全監管總局印發《關于認真貫徹落實<道路運輸車輛動態監管管理辦法>的通知》（交運發[2014]117號），明確規定“各級交通運輸、公安、安全監管部門不得為道路運輸經營者指定衛星定位裝置廠家及產品，不得要求重復安裝衛星定位裝置，不得通過行政手段指定提供社會化衛星定位系統監控平臺的服務商，不得要求服務商層層備案。”
因此，道路運輸企業在監控平臺和車載終端上具有自主選擇權：對于監控平臺，道路運輸企業可以選擇自建平臺，也可以使用其他經營者建立的社會化監控平臺；對于車載終端，道路運輸企業可以在交通運輸部公告的符合技術標準的型號范圍內自主選擇。2012年以來，交通運輸部已多次發布公告，共公布符合技術規范的北斗/GPS雙模車載終端444種；符合技術要求的監控平臺425個，其中經營性企業監控平臺374個。
（二）山東省交通運輸廳的相關做法排除和限制了監控平臺和車載終端市場的競爭，并導致相關費用水平過高
一是完全排除了監控平臺市場的競爭，導致平臺服務費標準過高。山東省交通運輸廳多次下發文件，強制要求“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車安裝的衛星定位終端，必須直接接入九通公司建設的監控平臺，再由其轉接至交通運輸部建設的監控平臺，剝奪了企業自主選擇監控平臺的權利，完全排除了監控平臺之間的市場競爭。缺乏市場競爭使得平臺服務費標準居高不下。據調查，九通公司向接入平臺的道路運輸企業收取平臺服務費標準為客運車輛360元/年/車、危險品運輸車輛600元/年/車、貨物運輸車輛600元/年/車（交一年免一年）。調查取得的有關證據顯示，這一標準明顯高于其他平臺在其他省份的收費標準。
二是嚴重削弱了車載終端市場的競爭，并不合理地推高了車載終端在山東市場上的銷售價格。按照山東省交通運輸廳的有關規定，相關車載終端必須再次經過九通公司的調試，并由山東省交通運輸廳公示后，才能在山東省市場銷售。截至目前，山東省交通運輸廳只發布3批公告，公布22個通過調試的產品型號，僅為交通運輸部公布符合技術規范產品數量的5%，導致山東市場上的車載終端型號數量明顯減少，嚴重削弱了終端產品之間的競爭，為以較高價格銷售終端提供了前提條件。同時，山東省交通運輸廳又公布交通運輸部北斗示范工程招標中標價格，將其作為車載終端的最高限價。據調查，該招標時間為2012年。目前，相關市場已經發生明顯變化，車載終端生產廠家與生產數量均大幅增加，市場競爭更加激烈，產品價格大幅下降。因此，該價格已不能作為目前定價的依據。山東省交通運輸廳公布這一價格后，致使省內終端設備銷售商以此為基礎制定價格，不合理地推高了終端設備的價格水平。從對山東省濟南市部分終端設備安裝點的調查情況看，大多數重型載貨汽車和半掛牽引車終端是以2580元/臺的價格進行銷售，遠高于其他省份銷售的終端價格。
三、有關整改建議
為恢復公平競爭的市場秩序，保障有關經營者的合法權益，建議山東省交通運輸廳作出如下整改：
1.全面放開“兩客一危”車輛、重型載貨汽車和半掛牽引車的監控平臺接入，允許道路運輸經營者自主選擇接入通過交通運輸部技術規范性審查的平臺。
2.放開終端設備進入山東省市場的限制，允許道路運輸經營者自主選擇購買安裝通過交通運輸部技術規范性審查的終端設備。對于安裝質量合格的終端設備，允許其接入相關監控平臺。
3.廢止《關于轉發交通運輸部等三部局<道路運輸車輛動態監督管理辦法>的通知》（魯交運[2014]21號）中關于“終端價格（含安裝費）不得高于交通運輸部北斗示范工程招標中標價格”的規定，促進由市場競爭形成價格。
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